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INFORME RELATIVO A LA MODIFICACIÓN DEL

RÉGIMEN DE LOS TRASVASES DENTRO DEL

PROYECTO DE LEY DE EVALUACIÓN

AMBIENTAL

RESUMEN

VERSIÓN INICIAL

Este informe ha sido elaborado en la tramitación de las enmiendas al proyecto de Ley de Evaluación Ambiental y será objeto de una versión final una vez concluida la tramitación de dicho proyecto de Ley.

Abel La Calle Marcos María Soledad Gallego Bernad Pedro Brufao Curiel Fundación Fundación Nueva Cultura del Agua Nueva Cultura del Agua Universidad de Extremadura 14 de noviembre de 2013 Contenido Conclusiones

Introducción

Antecedentes

- Pacto de Estado versus Memorándum de interesados

- Planificación hidrológica versus mercados de agua

- Descentralización y control parlamentario versus mera centralización

Razonamientos jurídicos

La pretensión de modificar el régimen de los trasvases de cesiones

La pretensión de modificar el régimen de los trasvases eliminando la intervención de las Cortes Generales y desplazando las incertidumbres de la demarcación receptora a la cedente

1 Conclusiones La modificación del régimen jurídico de los trasvases prevista en las enmiendas 306y 307 al proyecto de Ley de Evaluación Ambiental constituye una ruptura del equilibrio institucional y territorial establecido en la Ley de aguas y la Ley del Plan Hidrológico Nacional que puede tener graves consecuencias para las demarcaciones cedentes, sus usuarios y la sostenibilidad.

En la enmienda 306 se pretende suprimir la autorización de las Cortes Generales en el trasvase de cesiones de derechos o ventas de agua intercuencas, sustituyéndola por la mera autorización de la Dirección General del Agua. Estas cesiones intercuencas que se preveían como algo excepcional, podrán generalizarse con la supresión del control previo de las Cortes Generales. Esta sustitución quiebra una garantía esencial del equilibrio interterritorial de la Ley de aguas. Vulnera el principio de unidad de cuenca que hasta ahora estaba garantizado atribuyendo la autorización de sus excepciones a las Cortes Generales. Contradice el principio de planificación hidrológica al pretender excluir del control del Plan Hidrológico Nacional las cesiones de aguas entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca. Rompe los controles institucionales y sociales sobre los trasvases de cesiones que tendría la autorización por Plan Hidrológico Nacional. Y omite los controles de evaluación ambiental ya que no es objeto de evaluación de impacto ambiental, ni está amparada en la evaluación ambiental estratégica de la planificación hidrológica.

Estas cesiones de derechos de agua entre cuencas, cuya autorización se pretende ahora generalizar, son de facto trasvases o ampliaciones de trasvases, con el problema añadido de que la ciudadanía no las identifica como trasvases, se realizan sin evaluación de impacto ambiental, sin el control de la Confederación, ni participación de los usuarios de la demarcación cedente, sin participación pública e impulsadas por un mero pacto entre particulares que negocian con un bien público.

En la enmienda 307 se pretende el establecimiento de una limitación a priori de la disponibilidad del agua en la demarcación cedente con el fin de dar seguridad a la fijación de supuestos excedentes trasvasables. Con ello, las operaciones de desembalse para satisfacer las necesidades propias de la cuenca cedente, que hasta ahora residían en la Comisión de desembalse y la Presidencia de la Confederación, pasa a limitarse por el Gobierno mediante una fijación a priori de límites máximos anuales. La enmienda altera sustancialmente el sistema actual de gestión de los desembalses en la cuenca cedente de un trasvase porque fuerza una fijación incierta de necesidades en la demarcación cedente, para dar certeza a las expectativas de trasvase de los beneficiarios de la demarcación receptora. Con ello se vulnera la preferencia o condicionalidad de las necesidades de la demarcación cedente y la unidad de gestión, ya que impide que el sistema de explotación afectado por el trasvase responda, al igual que el resto de las infraestructuras básicas de la 2 demarcación cedente, en las situaciones de escasez sobrevenidas que pudieran producirse una vez fijados los desembalses máximos anuales, interfiriendo a su vez en la gestión global y asignación de recursos de la demarcación en que dicho sistema se incardina. También vulnera los derechos de las instituciones y los usuarios de dicha cuenca cedente a participar en la gestión y disponer de todos los recursos hídricos necesarios para lograr un uso sostenible de la demarcación a la que pertenecen.

Se trata de una modificación del régimen general de los trasvases que afecta a todas las cuencas hidrográficas y por lo tanto con vocación de implantarse en trasvases presentes y futuros.

3 Introducción El presente informe pretende expresar la opinión de sus autores sobre la modificación del régimen jurídico de las cesiones de derechos del uso privativo de aguas a través de infraestructuras para trasvases, prevista en las enmiendas en el Congreso al proyecto de Ley de Evaluación Ambiental.





Es el segundo informe que se realiza sobre las modificaciones de la legislación de aguas en el citado proyecto de ley y cuya lectura previa se recomienda para la comprensión completa de la transcendencia que tienen estas propuestas1.

Antecedentes Hay dos tipos de antecedentes que se han de considerar en el presente caso, los antecedentes relativos a los pactos políticos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación al agua y los relacionados con las cesiones de derechos.

- Pacto de Estado versus Memorándum de interesados El 1 de noviembre de 2011 el Partido Popular dio a conocer su Programa electoral Lo que España necesita, en cuyo apartado «las infraestructuras que necesitamos»

decía: «Promoveremos un gran pacto nacional basado, entre otros criterios, en los de unidad de cuenca, sostenibilidad medioambiental, prioridad de uso en la propia cuenca con garantía de las necesidades presentes y futuras de la misma, y solidaridad interterritorial».

El 20 de noviembre de 2011 el Partido Popular obtuvo la mayoría absoluta del Congreso de Diputados y el 20 de diciembre de 2011, Mariano Rajoy Brey fue investido Presidente del Gobierno sin que en su discurso se hiciera ninguna consideración respecto de la política del agua.

El ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Miguel Arias Cañete, ha reiterado de forma periódica parte de la promesa electoral, pero eliminando toda referencia a la «unidad de cuenca» y la «prioridad de uso en la propia cuenca con garantía de las necesidades presentes y futuras de la misma». Al presentar las 66 propuestas de su programa de trabajo mencionó el pacto nacional como la base de la nueva programación nacional de inversiones2; lo calificó de «ambiciosa política 1 http://www.fnca.eu/images/documentos/DOCUMENTOS/20131030_informe_modifica_tajo segura.pdf 2 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/Propuestas%20de%20Miguel%20Arias%20Ca%C3%B1ete_tcm 7-190188.pdf 4 hidráulica»3; afirmó que el principio que les orientaba es «la racionalización, la coherencia y la eficiencia del sector público [...] perseguimos la finalización del proceso de planificación hidrológica, y la consecución de un gran pacto nacional del agua» 4; vaticinó que «a mediados de 2013 tendremos que lanzar ese nuevo Pacto Nacional del Agua» 5 ; aseguró que «el Gobierno confía en abordar un gran Pacto Nacional del Agua que se fundamente sobre una base científica»6 y que «antes de redactar el Plan Hidrológico Nacional habrá un gran Pacto Nacional sobre el Agua los técnicos harán su trabajo, buscaremos el consenso político y armonizaremos consejo técnico con viabilidad política para hacer un plan que sea bueno para todo el mundo» 7.

A mediados de 2013 el Gobierno no lanzó el nuevo Pacto Nacional del Agua como había previsto el ministro, lo que si lanzó fue un Memorándum de interesados en los trasvases.

El 20 de marzo de 2013 el Secretario de Estado de Medio Ambiente, el Conseller de Presidencia y Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua de la Generalitat Valenciana y el Consejero de Agricultura y Agua del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia firmaron el denominado «Memorándum de entendimiento entre el MAGRAMA, la Región de Murcia y la Comunitat de Valencia sobre las aguas excedentarias del trasvase Tajo-Segura».

En el citado acuerdo tripartito se decide crear un Grupo de trabajo cuadripartito incorporando al Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura (MAGRAMA-Murcia-Valencia-SCRATS). El objetivo formal de dicho Grupo de trabajo era estudiar acciones para mitigar las limitaciones de la nueva planificación hidrológica del Tajo en los aprovechamientos dependientes del Acueducto TajoSegura.

La constitución del citado Grupo de trabajo tuvo lugar el 8 de mayo de 2013 en la sede del Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente, asistiendo a ella doña Liana Ardiles López, Directora General del Agua, don Francisco Cabezas Calvo-Rubio, Director del Instituto EuroMediterráneo del Agua, don Antonio Fanlo 3 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/noticias/arias -ca%C3%B1ete-anuncia-que-el-gobiernoE2%80%9Cpr epara-una-bater%C3%ADa-de-medidas%E2%80%9D-por-si-no-se-corrige-lasequ%C3%ADa/tcm7-196571-16 4 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/noticias/-arias-ca%C3%B1ete-%E2%80 %9Cel-gobiernoimpulsar%C3%A1-la-innovaci%C3%B3n-en-el-sector-del-agua%E2%80%9D-/tcm7-209889-16 5 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/12.09.21%20A%20Ca%C3%B1ete%20toma%20posesi%C3%B3 n%20DG%20Agua_tc m7-220717.pdf 6 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/12.11.22%20CH%20Guadiana%20Plan%20Hidrol%C3%B3gico_ tcm7-232650.pdf 7 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/13.09.03%20Arias%20Ca%C3%B1ete%20Pacto%20Agua%20Ar ag%C3%B3n%20ok_tcm7-293841_noticia.pdf 5 Loras, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de la Rioja, don José Alberto Comos y don Joaquín Griñán García, Directores Generales del Agua de Valencia y Murcia, respectivamente y don José Manuel Claver junto a otras personas del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura8.

El 17 de setiembre de 2013 el ministro afirmó que «el Gobierno apuesta por el trasvase Tajo-Segura, apuesta por el memorándum que hemos pactado con los regantes y las comunidades autónomas, y apuesta por que las agriculturas más competitivas tengan siempre el agua necesaria para desarrollar sus proyectos empresariales»9.

El 15 de octubre de 2013 los acuerdos adoptados en el Grupo de trabajo (MAGRAMA-Murcia-Valencia-SCRATS) dieron lugar a un conjunto de enmiendas al articulado del Proyecto de Ley de Evaluación Ambiental (iniciativa 121/59) que el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso presentó, las identificadas con los números 295 a 326 que pretenden entre otras cosas la modificación del régimen jurídico del trasvase Tajo-Segura y la introducción de cambios en el régimen jurídico de los trasvases en general.

- Planificación hidrológica versus mercados de agua La Ley de aguas de 1985 reguló lo que con anterioridad podría calificarse como un incipiente sistema de planificación hidrológica y con ello trató de racionalizar la acción gubernamental española en materia de aguas 10.

El sistema de planificación se basó en la unidad de gestión y de planificación de la cuenca hidrográfica11. Este principio de unidad de cuenca sólo tiene sentido lógico si se parte del criterio general de que las cuencas hidrográficas deben ser autosuficientes, es decir cada cuenca debe tratar de adaptarse a la disponibilidad del agua que tiene. Así sólo en circunstancias excepcionales puede contradecirse dicho principio y autorizarse un trasvase entre dos ámbitos distintos de planificación hidrológica.

Conforme a este principio se estableció una garantía jurídica, un control público reforzado cuando en las decisiones se superaba el umbral de la unidad de cuenca, este mecanismo consistía en elevar las necesidades de legitimación democrática 8 http://www.scrats.es/se-constituye-la-comision-sobre-el-trasvase-tajo-segura/ Consultada a las 13:20 del 23 de octubre de 2013.

9 http://www.magrama.gob.es/es/prensa/13.09.17%20A%20Ca%C3%B1ete%20inaugura%20SEPOR_tcm 7-296717_noticia.pdf 10 Artículos 38 y siguientes de la Ley 29/1985, actualmente artículo 40 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/2001.

11 Artículo 13 de la Ley 29/1985, actualmente artículo 14 del Real Decreto Legislativo 1/2001.

6 atribuyendo dichas decisiones sobre los trasvases al Parlamento y reforzando los controles administrativos, técnicos y sociales a través de un proceso de planificación previo. El instrumento establecido para ello fue la Ley del Plan Hidrológico Nacional.

El Plan Hidrológico Nacional se consolidó así como la cúspide de la planificación hidrológica en la que se coordinaban los diferentes planes hidrológicos de cuenca y en caso necesario se establecían las transferencias de recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos planes12.

La planificación hidrológica tenía en aquellos momentos un marcado contenido de programación pública de obras hidráulicas y por tanto existía una convergencia entre los objetivos de la Ley y los objetivos de los grupos de interés en la proyección, construcción y funcionamiento de grandes obras hidráulicas de carácter público.

El problema se suscitó ya en la tramitación de la Directiva marco del agua cuya propuesta se presentó en 1997, pues este nuevo marco jurídico de la planificación hidrológica priorizaría la protección de las aguas y sus ecosistemas asociados frente a los intereses económicos, salvo contadas excepciones. Esto hizo que la citada convergencia se redujera y que los grupos de interés señalados dejaran de percibir la planificación como un aliado para convertirse en una amenaza, en un laberinto del que había que salir.



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