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«PolítIcas neolIberales en el manejo de los recursos naturales en Perú: el caso del conflIcto agromInero de tambogrande IntroduccIón Perú es un ...»

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Gina Alvarado Merino*

PolítIcas neolIberales en el manejo

de los recursos naturales en Perú:

el caso del conflIcto agromInero de

tambogrande

IntroduccIón

Perú es un país con una larga historia de explotación minera que data

de tiempos prehispánicos. Sin embargo, a partir de la colonización es-

pañola de nuestros territorios, la minería adquirió un papel distinto

que ha marcado la relación entre los países en vías de desarrollo con

los industrializados.

Esta historia, especialmente desde la época republicana, está te- ñida de muchos cambios y variaciones, que van de la constitución de enclaves y las posteriores nacionalizaciones de empresas mineras, hasta llegar a la situación actual, en la que se mantiene un patrón de extracción de productos primarios por empresas transnacionales asociadas a gran- des capitales nacionales, y un gran impulso e interés de los gobiernos latinoamericanos por promover esta actividad. Esto último configura dos tipos de relaciones entre los diferentes actores involucrados; por un lado, relaciones armónicas y de convivencia entre el Estado y las empre- sas mineras transnacionales; y por otro, relaciones conflictivas entre los primeros y los trabajadores y/o pobladores de zonas en explotación.

* Socióloga por la Universidad Nacional Federico Villarreal, Perú. Magíster en Sociología por la Universidad Católica del Perú. Investigadora del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado, Perú.

67 Gestión AMbientAl y conflicto sociAl en AMéricA lAtinA Es en este contexto que se enmarca la investigación que presenta- mos. En la actualidad, el gobierno peruano, en su interés por promover la actividad minera y las inversiones de grandes capitales transnacio- nales para financiar su caja fiscal, compite a su vez con otros países latinoamericanos por conseguir estos inversionistas. Todo ello a costa del relajamiento de sus reglamentos de control ambiental, de la posible pérdida de zonas adecuadas para otro tipo de actividades así como de los daños ya ocurridos al medio ambiente y a la población de zonas aledañas a las explotaciones mineras.

El sistema de toma de decisiones centralista, la casi nula in- tervención del Estado en la mediación de los conflictos generados alrededor de estas actividades, así como el paquete de medidas de corte neoliberal aplicado en los años noventa, han creado un ambiente que promueve la persistencia de conflictos de difícil resolución entre pobladores, trabajadores y empresas mineras. Así, estas medidas co- laboran para generar un clima para la promoción de inversiones y el mantenimiento de las relaciones Estado-compañías mineras que les permiten conseguir sus objetivos macroeconómicos y mantener sus gastos fiscales en un ambiente de debilidad y segmentación de la sociedad civil.

El propósito de esta investigación es estudiar un caso de conflicto previo al establecimiento de una compañía minera en el distrito de Tambogrande, departamento de Piura, en Perú. Se trata de una zona conocida por ser principalmente agrícola, rodeada de valles productores de frutales para la exportación así como de bosques y caracterizada a su vez por su frágil ecosistema.

El estudio del conflicto y de las políticas públicas del gobierno peruano nos servirá para ilustrar cuál es la implicancia en un caso específico de la actuación del Estado ante determinados conflictos, así como de la promoción de las inversiones intensivas de capital financiero típica de las medidas de corte neoliberal en Latinoamérica. Esta problemática engloba muchos aspectos entre los cuales destacamos los temas legales, ambientales, de participación ciudadana y de modelos de desarrollo.

La primera parte del presente informe consta de un breve recuento de la historia minera en Perú, que procura mostrar continuidades y rupturas en las relaciones entre el Estado y las compañías mineras así como la naturaleza de dicha explotación en el país. Además, se incluye un examen de la legislación de promoción minera y agrícola para mostrar el vacío y las aparentes inconsistencias dadas entre las políticas de los sectores mencionados. En la segunda parte se presentan las particularidades de la zona de estudio, la narración del conflicto y una caracterización de los principales actores involucrados. Finalmente, en

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el tercer apartado se presentan algunos cuestionamientos a la actuación del Estado y las reflexiones que el caso suscita.

Es importante señalar que la publicación de este artículo se realiza tres años después de haber sido escrito. Actualmente, el conflicto en Tambogrande se ha convertido en un caso especial, dado que se produjo en un contexto de preexplotación minera. Las hipótesis respecto al término del conflicto abarcan varios campos, algunos vigentes para otros. Piura sigue enfrentando estos problemas, ya que si bien Tambogrande no es un eje de conflicto, dicha situación se ha desplazado ahora hacia la sierra, a la provincia de Ayabaca, alrededor de la explotación de las minas de Majaz. La continuación del conflicto en la región y en varias regiones del país hace que las reflexiones contenidas en esta investigación estén aún vigentes, más allá del contexto específico de Tambogrande.





El borrador final de este trabajo contó con comentarios de Bruno Revesz –alrededor del análisis político– y de Carlos Contreras Carranza –sobre la necesidad de situar el conflicto y leerlo con una ubicación contextual en la historia peruana–, a quienes les agradezco la atención prestada en el momento y sus comentarios respecto de la necesidad de darle una mirada más de proceso al problema motivo del estudio.

La versión final intenta recoger los comentarios recibidos, aunque el resultado es de mi completa responsabilidad.

la mInería en Perú: un breve recuentomInería y desarrollo

El Perú ha sido y es un país eminentemente minero. Los ingresos provenientes de las exportaciones de minerales han representado entre el 40 y 50% del ingreso total por las exportaciones. En el año 2000 la exportación de minerales generó US$ 3.200 millones (47,5% del ingreso por exportaciones). En esta década se esperan inversiones por US$ 10 mil millones.

Solamente Antamina elevará los ingresos anuales en US$ 800 millones. El Perú es un país que incluso en el nivel de minerales es diverso, lo cual le da ciertas ventajas en cuanto a la fluctuación de precios internacionales (Pulgar Vidal, 2002).

La minería en Perú históricamente ha sido considerada como la actividad motor del desarrollo de nuestra economía. Su historia se remonta a tiempos prehispánicos. Sin embargo, desde el inicio de la colonia, se inicia un proceso en el cual el mercado internacional comienza a ordenar el desarrollo de esta actividad. Durante ese período se produjeron distintas etapas de desarrollo de la actividad minera, con picos entre los años 1580 y 1650 y una fuerte caída en las primeras décadas del siglo XVIII.

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1.000.000 0 1901 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1999 Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Energía y Minas del Perú.

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La minería desde el siglo pasado ha sido considerada un motor de desarrollo económico de muchas regiones. Algunos lugares con patrones de población disperso y carencia total de vías de comunicación y servicios se convirtieron en centros urbanos debido al interés por explotar algunos minerales metálicos y no metálicos.

Tales fueron los casos de Cerro de Pasco o de Marcona (en cuanto a minerales metálicos) y de Talara (en minerales no metálicos como el petróleo). A su vez, este dinamismo implicó el desarrollo de mercados y ferias y por ende de otras actividades económicas como servicios y comercio (Caballero, 1981).

Por otro lado, las necesidades de movilización de recursos implicaron a su vez la construcción de vías de comunicación en lugares antes inaccesibles. Sin embargo, a pesar de este dinamismo económico, las relaciones entre las empresas mineras, el Estado y los trabajadores y/o pobladores de zonas aledañas o antes agrícolas y ganaderas no han sido históricamente cordiales. Estas se han caracterizado por la falta de respeto a los derechos de las comunidades sobre sus tierras, la sobreexplotación de la mano de obra e innumerables conflictos sobre propiedad, condiciones de trabajo y últimamente contaminación. Una constante en estas situaciones ha sido el apoyo que las compañías mineras tuvieron por parte de los sucesivos gobiernos, siempre caracterizando los reclamos de los trabajadores y/o comuneros como subversivos, revueltas sin sentido o animadas por cuestiones políticas en lugar de reconocer la naturaleza real de tales conflictos (Kruijt y Vellinga, 1983).

Algunos autores como Elizabeth Dore (1986) consideran que los factores externos no son tan importantes para el desarrollo de la industria minera nacional como lo son los factores internos de sus procesos de producción. No obstante, la movilización de recursos de empresas transnacionales, que ha generado un desarrollo y dinamismo de la industria minera en el país, en realidad podría explicarse tanto por las necesidades del mercado internacional y factores externos a los países latinoamericanos como por las mismas condiciones internas que estos países ofrecen y que pueden estudiarse a través de la legislación, las políticas públicas (o el accionar del Estado) y otros factores como el precio de la mano de obra y los costos de producción en general.

Las condiciones internas varían en los diferentes países respecto del nivel de competencia de determinados productos. Sin embargo, en el ámbito general, no sólo en el caso de Perú, favorecen a la competencia legislaciones relajadas respecto del control ambiental, bajos costos de mano de obra, así como la desregulación en cuestiones de políticas laborales y mercados de tierras, entre otros

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factores. Un aspecto interesante en ese sentido queda ilustrado con la evolución de la normatividad respecto a la minería, que tuvo un avance lento en contraposición al desarrollo de la inversión minera.

No obstante, los avances institucionales al respecto fueron influenciados por las necesidades de un marco legal que permitiera una mayor competitividad para los mineros. Hasta 1900, año en el que se estableció el Primer Código de Minería, se utilizaba la legislación minera colonial. El segundo código aparece en 1950, como señala Elizabeth Dore (1986), con el propósito de facilitar la introducción y expansión de la minería de tajo abierto en Perú, y fue proyectado por una comisión de representantes de firmas nacionales y extranjeras del sector. La Primera Ley General de Minería se sanciona en

1971. A partir de 1980 comienza un nuevo ciclo en la legislación, ya que aumenta la preocupación por normar dicha actividad, como veremos posteriormente.

Relacionado con esto último, el interés del Estado peruano en promover inversiones se basa principalmente en el aumento del PBI que estas inversiones generan, lo que constituye un argumento muy fuerte en economías como la nuestra, que se basan en la explotación de recursos naturales. Sin embargo, el PBI como indicador sobreestima la capacidad de generar ingresos en el largo plazo, no toma en cuenta la importancia de los recursos naturales ni los costos sobre estos y sobre el medio ambiente en general. Por lo tanto, la utilización del PBI como exclusivo indicador termina conduciendo al diseño de políticas que promueven actividades con alto riesgo para el ecosistema y que se caracterizan por la rápida depredación de recursos (Pasco-Font et al., 1996).

Esta característica no puede ser atribuible solamente a los modelos influidos por la ideología neoliberal característicos de las últimas décadas en Latinoamérica, ya que ha estado presente a lo largo de nuestra historia. No obstante, la desregulación, tanto en cuestiones laborales como en la liberalización del mercado de tierras, formó parte principal del conjunto de políticas aplicadas por las medidas de ajuste en el país durante la década pasada y se mantiene en la actualidad, con el objetivo explícito de facilitar la inversión extranjera.

Hoy los principales minerales que se extraen en Perú son la plata, el hierro y el oro, además de algunos otros como el zinc, plomo, cobre o bismuto. Los niveles de explotación de estos productos sitúan a Perú entre los primeros lugares en Latinoamérica así como en el mundo.

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Fuente: Elaboración propia sobre datos del Plan Referencial de Minería 2000-2009.

La historia de la gran explotación minera en el país nos muestra que esta actividad ha estado ligada a empresas extranjeras, a excepción de la década del setenta (1968-1975) en la que, bajo el gobierno militar, se nacionalizó una serie de empresas, entre ellas las mineras metálicas y no metálicas que pertenecían a extranjeros.

Aunque el proceso de nacionalización se desaceleró luego de la caída de Velazco y se detuvo pasado el gobierno militar, es con el gobierno de Alberto Fujimori, en la década del noventa, que se inicia un proceso fuerte de privatización de empresas estatales en el marco de los paquetes de reformas estructurales adoptadas por los gobiernos latinoamericanos. Parte de las empresas privatizadas por la Comisión de Privatización (COPRI) fueron compañías mineras.

La constante principal encontrada al efectuar la revisión de la inversión minera en el país nos revela una relación armónica entre el Estado y las empresas extranjeras, que sólo se rompe por un corto período entre fines de los años sesenta y principios de los setenta, pero que se restablece pasado el gobierno militar. Desde mediados del siglo pasado, fueron empresas con grandes capitales extranjeros las que tuvieron el papel de desarrollar la minería en Perú. Ello con el apoyo de los diferentes gobiernos de turno que consideraban esta actividad como el principal motor de desarrollo del país, así como de algunos grupos dedicados a la mediana minería que se asociaron a algunas de las empresas extranjeras (Samame, 1983; Robinson, 1983).



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