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«Proceedings of the 3rd AFD-EUDN Conference, 2005 Research Department Agence Française de Développement © AFD 2005 2006 Financing Development: What ...»

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Financing Development:

What are the Challenges

in Expanding Aid Flows?

Proceedings of the 3rd AFD-EUDN Conference, 2005

Research Department

Agence Française de Développement

© AFD 2005

2006 Financing Development: What are the Challenges in Expanding Aid Flows?

.

Acknowledgements

We thank the members of the EUDN Network for their fruitful collaboration and the

high quality of their contributions. We also express our gratitude to the French Ministry of Economy and Finance who agreed to host this event at the Pierre Mendès France Conference Centre. We thank all participants whose presence largely contributed to the success of this third joint AFD-EUDN conference. We finally thank Jacky Amprou, Florence Avigni, Neil Beshers, Aymeric Blanc, Sandrine Karatchewsky-Volk, Nicolas Meisel and Véronique Sauvat for there precious help both in the organisation of the conference and the editing of this volume.

Nota:

La version française des actes de la troisième conférence AFD/EUDN est publiée par la Revue d’économie du développement (n° 2006/2).

The French version of the third AFD/EUDN conference proceedings has been published 3 in Revue d’Economie du Développement (N° 2006/2).

Disclaimer The views expressed in this publication are those of the authors and do not necessarily reflect the official views of the Agence Française de Développement.

© AFD 2006 Financing Development: What are the Challenges in Expanding Aid Flows?

.

Table of contents

INTRODUCTION ET SYNTHESE (VERSION FRANÇAISE) 7

INTRODUCTION AND SUMMARY (ENGLISH VERSION) 23

WILLIAM EASTERLY, HOW TO ASSESS THE NEED FOR AID?

THE ANSWER: DON’T ASK. 37

1. Introduction 37

2. The night of the planners 38

3. The ghosts of models past 45

4. Conclusions 53

COMMENT BY GIOVANNI ANDREA CORNIA 57

5

COMMENT BY JOHN BURTON 65

JAKOB SVENSSON, ABSORPTION CAPACITY

AND DISB

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Financing Development: What are the Challenges in Expanding Aid Flows? © AFD 2006 Introduction et synthèse Cet ouvrage rassemble les actes de la conférence organisée le 14 décembre 2005 par l’Agence Française de Développement et le réseau de chercheurs européens EUDN (European Development Research Network) sur le thème : « Financer le développement : les défis d’un doublement de l’aide ».

Alors que se succèdent les engagements politiques sur l’augmentation des budgets consacrés à l’aide et aux annulations de dettes ainsi que les initiatives visant à mobiliser de nouvelles ressources financières, cette conférence visait à débattre des conditions d’une utilisation efficace et productive des ressources ainsi dégagées à l’intention des pays en développement.

Les discussions ont abordé les questions suivantes : comment évaluer les besoins en aide ? Quel rôle peut jouer l’aide dans des pays caractérisés par un environnement institutionnel dégradé ? Quels sont les liens entre coordination des bailleurs et utilisation 7 de l’aide ? Et quelles en sont les conséquences pour l’appropriation des politiques de développement par les pays receveurs ? Comment aider : prêts ou dons ? Quels liens entre capacité d’absorption et contraintes de décaissement des agences d’aide ?

William Easterly, Arne Bigsten, Daniel Cohen, Pierre Jacquet et Jakob Svensson ont présenté quatre papiers abordant des aspects spécifiques de ce débat, dont les principaux arguments sont résumés dans cette introduction.

1. Comment évaluer les besoins en aide ?

En lançant un avertissement humoristique sur le caractère potentiellement choquant des propos qui allaient suivre, William Easterly donnait le ton de sa présentation

–  –  –

résolument provocante et iconoclaste envers les idées reçues sur les besoins en APD des pays en développement.

1.1. Qui est responsable ?

Son exposé s’attaque au rapport Sachs et au Projet des Nations Unies pour le Millénaire, en soulignant qu’ils font une référence systématique à la planification centrale et fixent des objectifs bureaucratiques et pléthoriques (449 recommandations pour atteindre 54 Objectifs de Développement pour le Millénaire, eux-mêmes regroupés en 8 grands ODM), alors que seule une action de terrain, issue de l’expérience, est efficace pour lutter contre la pauvreté. Le bilan sur le développement de l’Afrique subsaharienne est d’ailleurs un échec flagrant, ce qui, loin de conduire à une recherche de responsabilités, motive au contraire la promotion d’une augmentation du volume de l’APD (100 milliards de dollars à l’horizon 2010, soit un doublement) grâce à des actions de communication largement médiatisées. La Banque mondiale et le FMI sont également associés à ces critiques, les plans de réduction de la pauvreté étant le plus souvent hors de portée des pays dans lesquels ils sont mis en place, et leurs effets de toutes façons difficiles à isoler. La critique centrale d’Easterly sur l’approche adoptée par les institutions d’aide, et en particulier l’initiative des ODM, concerne le manque de responsabilité individuelle. Comme l’enseigne la théorie des agents multiples, la responsabilité collective, diluée entre une multiplicité d’acteurs et d’objectifs, aboutit à une absence totale de responsabilité. On ne peut, de ce fait, reprocher à personne en particulier le fait qu’aucun résultat ne suive les gestes généreux des pays riches, et 8 ce d’autant plus que les bénéficiaires directs de l’aide ont peu de voix. Ainsi, la logique de l’aide est telle un serpent qui se mord la queue, les montants d’APD et les objectifs fixés pour le Millénaire étant déterminés l’un par l’autre dans les deux sens, en dehors de toute rationalité.





1.2. Comment évaluer les besoins en aide ?

La présentation expose dans une seconde partie les trois modèles développés dans les années 1950 pour définir le volume d’APD nécessaire aux pays en développement, modèles qui servent encore de référence aux institutions d’aide, alors même que leurs auteurs reconnaissent les faiblesses profondes de ces approches. Le premier modèle, celui du gap de financement (ou sa variante sur le financement extérieur), définit l’aide Financing Development: What are the Challenges in Expanding Aid Flows? © AFD 2006

Introduction et synthèse

souhaitable comme la différence entre les besoins d’investissement pour atteindre un taux de croissance donné (par exemple pour diminuer de moitié la pauvreté) et l’investissement domestique effectivement constaté, alors que les observations ont clairement nié tout lien aussi simpliste entre croissance et aide. Le deuxième modèle, celui de la trappe à pauvreté, postule qu’au dessous d’un certain revenu de subsistance, aucun investissement pour le futur ne peut être réalisé par les populations qui se voient bloquées dans un état caractérisé par une croissance quasi-nulle, sauf apport d’aide ponctuel destiné à les sortir de l’impasse. Le test statistique sur 50 ans de la stagnation du revenu par habitant pour les pays du quintile le plus faible infirme cette hypothèse pour toutes les périodes étudiées, sauf pour la période la plus récente (1985-2001). Durant cette période, le quintile a certes en moyenne cru moins rapidement que les autres (de 1.1 %), mais la constitution de ce quintile a largement varié sur la période, et les pays qui y sont restés durablement sont justement ceux qui ont bénéficié d’une aide importante. On peut, dès lors, conclure que d’autres facteurs explicatifs, comme la mauvaise gouvernance, sont plus pertinents que l’argument de trappe à pauvreté. Enfin, le modèle des dépenses sociales fait un rapprochement direct entre l’aide octroyée dans les secteurs sociaux comme la santé ou l’éducation et la valeur des services reçus par les populations (coût d’un médicament pour un patient par exemple), d’où l’estimation triviale des besoins d’aide pour un objectif donné (réduction de la mortalité infantile par exemple) alors qu’une fois de plus les données empiriques ne permettent que d’établir un lien faible entre ces deux variables.

En conclusion, Easterly insiste sur les succès de pays acteurs de leur propre 9 développement (l’Inde et la Chine) et sur la nécessité de susciter ce type d’expériences endogènes par la recherche de solutions appliquées plutôt que par l’exécution de schémas globaux prédéterminés et sans caractère incitatif à fournir des services mesurables. Son pragmatisme peut ainsi se résumer par la formule lapidaire qui veut que le meilleur programme soit de ne pas en avoir, et que la meilleure réponse à la question du volume d’APD nécessaire consiste à ne pas se poser la question.

1.3. Commentaires et débats

La discussion a été lancée par Giovanni Andréa Cornia, qui a souligné le caractère quelque peu nihiliste de la présentation. Celle-ci pourrait inciter à l’abandon de toute tentative de planification et de fixation d’objectifs, et à laisser dominer le marché © AFD 2006 Financing Development: What are the Challenges in Expanding Aid Flows?

Introduction et synthèse puisque les pays qui ont réussi n’auraient pas eu besoin de l’aide. Cornia reconnaît pourtant la difficulté de se fixer des objectifs chiffrés tels que les ODM alors que les chocs externes comptent autant que l’aide (crise financière en Argentine par exemple). S’il reconnaît également les faiblesses des modèles présentés pour évaluer les besoins d’aide, il met en garde contre la corrélation contestable entre croissance lente et mauvaise gouvernance (ainsi la Chine, et même le Japon et l’Italie peuvent être des contre-exemples partiels). Ainsi, la complexité des mécanismes de l’aide et la dimension d’économie politique du donneur (aide liée, etc.) et du receveur ne doivent pas conduire à diaboliser la bureaucratie des organisations internationales, mais plutôt à reconnaître les limites de l’intervention du privé et à réhabiliter la responsabilité collective, en particulier en présence de biens publics comme l’éducation ou la santé.

Le second discutant, John Burton, a tenté de répondre aux critiques frontales portées par Easterly aux idées défendues par le DFID. La multiplicité des ODM s’explique ainsi par la complexité du phénomène de pauvreté qu’il n’est pas possible de réduire avec un modèle unidimensionnel. Le caractère arbitraire des chiffres proposés comme objectifs est moins important que l’acte politique de choix d’une référence et de recentrage des finalités de l’aide sur la pauvreté (plutôt que sur les exportations par exemple). Il faut donc prendre les ODM « sérieusement, mais pas à la lettre », et pouvoir les équilibrer selon les géographies. En outre, il est nécessaire que les gouvernements se fixent des objectifs, des budgets et des politiques afin d’encadrer leur action. Enfin, le lien entre aide et croissance est encore largement débattu et il convient de ne pas en présenter une vision trop restrictive.

10 Les débats ont souligné que les ODM constituent surtout un signal politique de réorientation de l’aide vers la santé et l’éducation, et que leur définition vise avant tout une prise de conscience des enjeux dans les PED, de même que le modèle de fossé de financement a servi d’instrument politique aux Nations Unies dans le débat Nord/Sud (à l’image des fonds structurels européens). Par ailleurs, et malgré la difficulté de tout planifier dans le détail, il reste important de définir une direction pour un pays, et l’aide reçue par la Chine ou l’Inde a été utilisée de façon efficace précisément grâce à une politique publique forte et à une vision stratégique claire.

La question de la responsabilité a également été au cœur des débats, et s’il apparaît que l’action collective comporte des limites en termes d’incitation et de

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redevabilité, aucun modèle optimal de responsabilité individuelle n’a pour autant été proposé comme alternative : comment assurer la coordination ? Avec quelle dose de décentralisation ? De même, il resterait à expliciter les modèles de développement sousjacents à l’exposé d’Easterly (existence de rendements croissants ? équilibres multiples ?) et à développer les limites des approches unimodales (action dans le seul secteur de la santé par exemple).

2. Capacités d’absorption et contraintes de décaissements

Jakob Svensson analyse les problèmes d’incitations qui pèsent aussi bien sur les comportements des pays bailleurs que sur les bénéficiaires de l’aide. Ensemble, ces contraintes déterminent fortement l’efficacité globale des mécanismes de l’aide au développement.

2.1. Décaissements et accountability

Les agences d’aide font face à une série de problèmes classiques dans le secteur public : (i) la coexistence d’objectifs multiples ; (ii) la difficulté d’évaluer les résultats de l’aide ; (iii) l’absence d’incitations à la performance. Habituellement, les usagers (clients) des agences publiques d’un pays sont informés des programmes qui les concernent, des bénéfices qu’ils peuvent en retirer et, en tant que citoyens, ont la possibilité de sanctionner les politiciens responsables de la qualité du service délivré 11 par ces agences.

En matière d’aide, ces hypothèses ne sont pas vérifiées puisque ceux qui financent l’aide (les contribuables des pays donneurs) n’en sont pas les bénéficiaires directs et ne sont donc pas à même d’en évaluer l’efficacité. De leur côté, les bénéficiaires de l’aide n’ont pas le droit de voter dans les pays bailleurs et donc pas de pouvoir de sanction sur les responsables des politiques d’aide. Les mécanismes de transmission de l’information (et de responsabilisation) entre payeurs et bénéficiaires des politiques publiques, normalement rétroactifs, sont par conséquent inopérants dans le cas de l’aide.



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